在“走出去”和“一带一路”过程中，中国国有企业毫无疑问是主力军。但是出于意识形态和历史原因，很多国家对中国的国有企业存有天然的抗拒和恐惧，也人为设置了各种门槛，以加强对中国国有企业投资的审查和控制。
那么，俄罗斯的情况如何呢？2019年，中俄两国迎来建交70周年的历史性时刻，在双方共同努力下，中俄全面战略协作伙伴关系进入历史最好时期。在针对中国国有企业方面，俄罗斯法律是不是也处于历史最好时期呢？
让我们回顾一下历史吧！
2002年：
俄罗斯专门修改法律阻止中国国企在俄收购石油公司
2002年12月18日，莫斯科举行了一次重要的国有资产拍卖活动，标的为斯拉夫石油公司74.95％的国有股权，起拍价为17亿美元。就在拍卖会举行前夕，2002年12月17日，原本呼声很高的中国石油天然气集团公司突然宣布主动退出。最终，由俄罗斯西伯利亚石油公司与秋明石油公司共同组建的“投资石油公司”仅以高出起价1亿多美元的18.6亿美元价格竞拍成功。
中石油为何在开拍前夕突然退出？
原来，2002年12月16日，距离正式的竞拍日还有两天，俄罗斯下院国家杜马以255对63票通过一项决议，不允许任何外国政府控股的实体参与竞拍斯拉夫石油的股权。当天，俄罗斯国家杜马也发表一项声明，该声明引用2001年私有化条例第5条的规定，即在私有化过程中，不允许另外一家国有股份超过25％的俄罗斯公司参与私有化。中石油是一家完全由中国政府控股的公司，虽然是外国控股，但是也违背了俄罗斯私有化进程的原则。2002年12月17日，杜马投票对2001年私有化条例做出补充，将这项法律规定的适用对象扩大到外国的法人和自然人。
这是俄罗斯杜马当年开会讨论和表决的会议记录
很显然，这对于中石油而言已经意味着此次收购行为的结束，由中石油副总经理吴耀文带队的代表团只能抱憾而归了。
由此可见，俄罗斯对外国公司在其境内的投资行为持非常警惕的态度。那么，俄罗斯法律对外国国企在其境内的投资活动设置了哪些限制呢？
2008年：
俄罗斯专门立法限制
外国及其控制的组织
在俄罗斯投资战略行业
2008年4月29日，俄罗斯总统普京签署了第57号联邦法律《关于外国资本对保障国防和国家安全具有战略意义的经营公司进行投资的程序法》（Федеральныйзакон "О порядке осуществления иностранных инвестиций в хозяйственныеобщества, имеющие стратегическое значение для обеспечения обороны страны ибезопасности государства" от 29.04.2008 N 57-ФЗ ，以下简称《战略行业外商投资法》）。
之后历经多次修改，《战略行业外商投资法》总计确定了46项对国家安全具有战略意义因而限制外国资本投资的行业，包括矿产、国防、核能、通讯传媒、环境资源、交通、电子商务等，并规定从事战略行业的商业组织称为战略企业，在战略企业中从事联邦级矿产开发利用的战略企业被视为特殊战略企业。同时，针对外国及其控制的组织在俄罗斯战略行业进行的投资，在投资比例、投资主体、投资对象、投资程序等方面作出了更为严格的禁止性或限制性规定。
根据《战略行业外商投资法》及2013年12月6日俄罗斯反垄断局在其官方网站上发布的问答，任何组织只要符合以下条件，即被视为受控于外国：
(1) 外国直接或依据各类合同持有某企业50%以上表决权股；
(2) 外国直接或依据各类合同持有某企业50%以下表决权股，但外国同其它股东的关系使其可以裁决该企业的商业决定；
(3) 外国有权任命该企业董事会、监事会、集体执行权力机构或其它集体管理机构50%以上（不包括）成员；
(4) 外国有权任命该企业单一的执行权力机构；
(5) 外国依据合同或其它交易，有权确定该企业的商业决定，包括决定企业活动的环境；
(6) 外国行使战略企业的管理公司的职权；
(7) 外国、国际组织和未报告其受益人、实益拥有人及控制人信息的外国法人或外国非法人机构以及受这三类主体控制的组织，包括在俄罗斯境内设立的以上组织均被视为特殊外国投资人。特殊外国投资人各自持有总和50%以上表决权股，或50%以下表决权股，但特殊外国投资人同其它股东的关系使其可以裁决该企业的商业决定的，该企业同样被视为受控于特殊外国投资人（根据俄罗斯加入的国际条约建立的金融组织，或与俄罗斯签订了国际条约的金融组织除外），外国投资人是《俄罗斯联邦税法典》第11条规定的开放式公司的投资者、股东除外，除非该投资者或股东是外国、国际或其控制的组织。
按照上述条件理解，中国的任何一家国企都符合受控于外国的条件，都要享受《战略行业外商投资法》的“超国民待遇”。
《战略行业外商投资法》对外国及其控制组织（包括中国国有企业）在俄罗斯投资战略行业的特殊禁止性和限制性规定如下：
上述涉及战略企业主要经营资产收购的交易包括主要经营资产收购的买卖、赠与、交换、租赁合同、委托管理、无偿使用或类似协议，涉及战略企业表决权股的交易包括表决权股的购买、赠予、交换合同、转让协议、委托管理合同等类似协议。
“协议”还指在战略企业的股东大会、董事会（监事会）或其它集体执行权力机构上，行使投票权的书面协议或口头协议，以及获得另一种机会来裁决该商业组织的决定，包括决定商业活动进行条件。
上述受限交易规定之情况适用于外国投资人获得股票（股份），使其直接或间接获得对战略企业的控制，包括外国投资人获得类似商业组织有价证券的情况。
如果中国国有企业违反《战略行业外商投资法》的上述规定，将导致交易撤销、交易无效、股东大会中的投票权被剥夺等法律后果。
2008年：
修改 《俄罗斯联邦外国投资法》
将外国及其控制组织的限制收购
对象扩大到所有俄罗斯公司
为配合《战略行业外商投资法》的实施，2008年4月29日第58号联邦法律对1999年7月9日第160号《俄罗斯联邦外国投资法》第6条进行了补充，增加了第6条第4款规定：只要收购方被归为外国、国际组织或前两者控制的组织，其收购俄罗斯企业超过25%（不包括）表决权股，或者进行其他使其获得裁决企业管理机构所作决定的权利，就需要按照《战略行业外商投资法》第9-12条的规定获得俄罗斯反垄断局的预先批准，无论拟被收购的俄罗斯企业是否为战略企业。2011年11月16日再次进行修改（第322号法律），把根据俄罗斯加入的国际条约建立的金融组织，或与俄罗斯签订了国际条约的金融组织参与的交易除外。
如果按照这个法条的字面意思，简单来说就是，任何一家中国国有企业，如果要在俄罗斯收购任何一家俄罗斯公司（无论是否属于战略行业企业）25%以上（不包括）的股权，都要按照《战略行业外商投资法》的规定获得批准。
不仅如此，2013年12月6日俄罗斯反垄断局还在其官方网站上发布一个问答，对《战略行业外商投资法》和《俄罗斯外国投资法》进行了解释，其中第7个问题就是关于《俄罗斯外国投资法》第6条第4款的适用范围。俄罗斯反垄断局认为，《俄罗斯外国投资法》第6条第4款不仅适用于收购交易，也适用于新设公司的情况，就是说，如果中国国有企业要在俄罗斯设立一个公司，只要其股权比例超过25%，就要按照《战略行业外商投资法》的规定获得批准。
俄罗斯反垄断局的这种解释毫无道理，简直是匪夷所思，在实践中也未见执行。但由此可见，俄罗斯政府部门对外国政府控制的企业是相当关注的，也在想尽一切办法加以限制。不过，虽然到目前为止，暂时还没有听说中国国企在俄罗斯设立新公司时按照《俄罗斯外国投资法》第6条第4款申请批准的情况，但对此也要有思想准备，如果俄罗斯以后按照这个法律条款找麻烦，该如何应对？
2019年：
俄罗斯反垄断局将针对
中国国有企业的限制扩大适用于
中资控股的俄罗斯公司
关于外国及其控制的组织如何认定，虽然俄罗斯法律有一些规定，但依然存在一些不明确的表述，使得认定一个企业是否属于外国政府控制存在很大的解释空间和不确定性。
我们再来看一个案例。
2019年8月9日，俄罗斯反垄断局发布公告，决定延长一家中资控股公司收购俄罗斯公司申请的审查期限。
2019年7月12日，中资控股的 Майский лист 有限责任公司提交申请，请求批准收购在俄罗斯境内注册的开放式股份公司 Высочайший (GV Gold) 的 100%表决权股股票。俄罗斯反垄断局认定，该投资人是受到外国政府控制的企业，交易结果会导致其对 GV Gold 的控制，因此俄罗斯反垄断局决定，将此项申请的审核时间延长, 直至对所申请的交易作出预先批准或预先否决的决定。
参照上文提及的明确法律限制，《俄罗斯联邦外国投资法》第 6 条规定，外国或其控制的组织获得俄罗斯公司超过25%表决权股票的，需要按照 《战略行业外商投资法》的规定获得预先批准。根据《俄罗斯联邦保护竞争法》第33 条第 2 款第 3.1 项的规定，申请的交易根据《战略行业外商投资法》的规定需要获得预先批准的，需要延长申请的审理期限。
根据俄罗斯联邦税务局和香港公司注册处查询的信息，Майский лист 有限责任公司的股东是香港公司，有多层的控股关系，俄罗斯反垄断局认定该公司属于外国政府控制的标准是什么，不得而知。如果俄罗斯主管部门在企业是否受到外国政府控制的认定时作出扩大化解释，那么很多中资公司都会被认定为中国国有企业或者受到中国国有企业控制，在俄罗斯的投资就会受到限制，会有非常严重的后果。
作者：张玫
北京市信达立律师事务所 律师助理
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（感谢周广俊律师对本文的指导）
