北京市高级人民法院
行政判决书
（2018）京行终2936号
上诉人（一审第三人）同方威视技术股份有限公司，住所地北京市海淀区双清路清华大学同方大厦A座2层。
法定代表人陈志强，董事长。
委托代理人朱金峰，北京安生律师事务所律师。
委托代理人蒋硕，北京安生律师事务所律师。
被上诉人（一审原告）北京君和信达科技有限公司，住所地北京市西城区新街口外大街8号12幢103号。
法定代表人孙晓明，董事长。
委托代理人常海梅，北京市兰台律师事务所律师。
一审被告中华人民共和国财政部，住所地北京市西城区三里河南三巷3号。
法定代表人刘昆，部长。
委托代理人杨琳，中华人民共和国财政部工作人员。
委托代理人王鑫，北京大成律师事务所律师。
一审第三人海关总署物资装备采购中心。
上诉人同方威视技术股份有限公司（以下简称同方威视公司）因北京君和信达科技有限公司（以下简称君和信达公司）诉中华人民共和国财政部（以下简称财政部）行政复议决定一案，不服北京市第一中级人民法院（以下简称一审法院）（2017）京01行初1203号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2018年7月5日公开开庭审理了本案。上诉人同方威视公司的委托代理人蒋硕，被上诉人君和信达公司委托代理人常海梅，一审被告财政部委托代理人杨琳、王鑫到庭参加了诉讼。一审第三人海关总署物资装备采购中心（以下简称海关采购中心）经本院合法传唤无正当理由未到庭参加诉讼，依法不影响本案审理。本案现已审理终结。
2017年8月18日，财政部作出行政复议决定书（财复议〔2017〕131号，以下简称被诉复议决定），主要内容为：
一、根据对中标供应商（君和信达公司）投标文件内容审查，其提供的《制造商委托代理投标授权书》和《售后服务承诺函》均符合招标文件的要求，其投标产品的制造商为西安优派电子科技有限公司（以下简称西安优派公司），而其《投标分项报价表》中第7项“技术支持与售后服务”对应的“原产地和制造商名称”载明“中国君和信达”，该内容属于明显的笔误。根据招标文件内容，中标候选人投标文件中的分项报价表的数量、单价、总价等要素将会在中标结果公告中予以公示。采购项目确定中标候选人后，采购人将载有笔误的投标分项报价表中相关内容进行公示，虽公示内容存在错误，但该笔误并不影响其投标文件相关实质内容，被申请人（财政部）认定“中标供应商投标文件相关内容符合招标文件关于提供产品制造商售后服务承诺函的实质性要求”，对该部分认定事实清楚，证据确凿。
二、根据《中华人民共和国政府采购法》（以下简称政府采购法）第二条的规定，政府采购，是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金以合同方式有偿取得依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。政府采购区别于一般商业采购的主要特点在于政府采购合同订立的主体和资金来源与一般商业采购不同，但政府采购供应商的报价行为与一般商业采购相同，属于《中华人民共和国价格法》（以下简称价格法）第二条规定的“在我国境内发生的价格行为”。因此，价格法的相关规定适用于政府采购项目。根据《中华人民共和国反不正当竞争法》（中华人民共和国主席令第10号，1993年12月1日起施行，以下简称原反不正当竞争法）第二条的规定，本法所称的不正当竞争，是指经营者违反本法规定，损害其他经营者的合法权益，扰乱社会经济秩序的行为。对于供应商来讲，政府采购市场与一般商业市场相同，供应商的报价行为同样应适用原反不正当竞争法的相关规定。因此，价格法和原反不正当竞争法对“低于成本价销售商品”的禁止性规定的原则和原理同样应适用于政府采购市场。政府采购供应商以不合理的价格进行投标的行为会扰乱政府采购市场，造成供应商间的恶性价格竞争，这与政府采购法第三条规定的公开透明原则、公平竞争原则、公正原则和诚实信用原则相违背，也不符合政府采购法第一条规定的政府采购法制定目的。
根据《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第18号，以下简称18号令）第五十二条的规定，综合评分法的评分因素包括价格、技术、财务状况等多项内容，中标供应商取得中标资格是因为其投标文件最大限度地满足招标文件实质性要求，且对各项因素综合评审后得分最高。如果有供应商以不合理的价格进行报价且其报价最低，按照综合评分法评分其价格分不仅是满分且因其他未报低价供应商价格分均值远低于该报低价供应商的价格分，对于所有进入到打分阶段的供应商而言，该报低价供应商价格分占绝对优势，综合评分法将失去其本来的意义。
对于投标人明显低于投标预算及其产品市场价的报价，评审委员会应采用“合理怀疑、合理信赖”的原则，要求供应商对其报价进行书面说明给出合理解释，并提供相应的证明材料，如供应商对其报价不能给出合理解释，则可认定其投标报价不合理，属于无效投标。本案中，根据招标文件规定，第05包采购项目采购预算为5600万元，根据中标供应商投标文件内容，其投标文件《开标一览表》中的“投标报价”和《投标分项报价表》的分项报价都对其提供货物进行了报价，总价为肆仟肆佰捌拾万元整（??44,800,000.00），而《开标一览表》“其它声明”的内容确定贰佰万元整（??2,000,000.00）。该报价作为最终投标报价与招标文件规定的采购预算和其《投标分项报价表》中计算的其产品市场价（即列表价乘以数量=《投标分项报价表》中总价44,800,000元）相比明显不合理，中标供应商在处理投诉阶段提出的有关“与俄罗斯托木斯克理工大学成立联合实验室，联合开发电磁感应加速器的尖端技术”等理由，无法证明其报价合理，也没有其他相应证据证明其报价合理性，因此，该理由不属于合理理由，根据前述分析可以认定中标供应商报价不合理，该行为不符合政府采购法第三条的规定。
根据招标文件第67页“《投标分项报价表》注2”的要求，投标供应商应提供详细分项报价，不提供详细分项报价将视为没有实质性响应招标文件。从中标供应商《投标分项报价表》内容可知，中标供应商没有对贰佰万元整（??2,000,000.00）最终投标报价进行详细的分项报价，按照招标文件要求，其贰佰万元（??2,000,000.00）最终投标报价应被视为没有实质性响应招标文件。
综上，被申请人（财政部）《财政部投诉处理决定书》（财库法〔2017〕3号，以下简称3号处理决定）对该部分事实认定不清。
三、根据《政府采购供应商投诉处理办法》（财政部令第20号，以下简称20号令）第七条的规定，供应商向财政部门提出的投诉事项应经过质疑。根据该办法第二十四条的规定，投诉人对财政部门的投诉处理决定不服或者财政部门逾期未作处理的，可以依法申请行政复议或者向人民法院提起行政诉讼。本案中，申请人（同方威视公司）行政复议申请书中有关“以下任一事实都足以导致中标供应商、制造商履行政府采购合同的能力部分甚至全部丧失，也足以导致二者自始不符合政府采购供应商所应具备的基本条件并且成为中标、成交无效之条件”的主张因未经过质疑、投诉，不属于本次行政复议审理范围，本机关（财政部）不进行评价。
四、关于申请人提出的第2项复议请求，经审查，被申请人（财政部）作出的3号处理决定内容为驳回投诉，因此，该请求事项没有事实依据，不属于《中华人民共和国行政复议法》（以下简称行政复议法）第二十一条规定的情形，本机关不予支持。
五、2017年2月4日被申请人（财政部）收到并受理投诉，2017年3月28日被申请人（财政部）作出3号处理决定不符合20号令第二十条的规定，作出处理决定期限超过法定期限。
综上，根据行政复议法第二十八条第一款第（三）项的规定，决定如下：撤销3号处理决定，被申请人（财政部）应当在收到复议决定书后，依法对申请人的投诉重新作出处理。
一审法院经审理查明：2016年11月19日，海关采购中心发布“2016年集装箱、车辆检查系统（重新招标）采购项目”招标公告，其中第05包为通过式快速检查系统即涉案招标项目，招标文件主要包括如下内容：第3页，“7、投标人其他条件”中“（2）投标人如为代理商，须具有制造商针对所投包主要设备（海关集装箱车辆检查系统）的授权，相同品牌产品只能是制造商或其授权的唯一代理商参与投标”。第6页“投标人须知前附表”中“条款2.2”中“采购预算：……05包：5600万元……”。第6页“投标人须知前附表”中“条款号12”对应的“投标报价”栏“5、投标人本次所报投标价格不得超过投标人的市场价（即列表价），列表价和折扣率须在投标分项报价表中列出”。第7页“条款号24.2”对应的“评标方法”是“综合评分法”。第12页，“第二部分投标人须知”中“三、投标文件的编写”中载明“（11）★投标人如为代理商，须具有制造商针对所投包主要设备（海关集装箱车辆检查系统）的授权，相同品牌产品只能是制造商或其授权的唯一代理商参与投标。第12页第（19）项，★所投产品的制造商售后服务承诺函（承诺内容包括但不限于：……须加盖公章）。第14页第12条“投标报价”中第12.2款载明：……如果投标人最后确定为中标候选人，其分项报价表的数量、单价、总价等要素将会在中标结果公告中予以公示。第67页招标文件附件三《投标分项报价表》注第2、3项规定：如果不提供详细分项报价将视为没有实质性响应招标文件。投标人须在本表中报出详细的主设备、辅助设备、质保期内备品备件及专用工具清单及报价，该清单应是能满足招标文件技术需求的所有货物，一旦中标，由于投标人原因漏报的货物须免费补上以满足本项目技术需求。
2016年12月12日，第05包采购项目经开标、评标。君和信达公司与同方威视公司均参与了投标。君和信达公司投标文件第3页《开标一览表》中载明“货物名称”：通过式快速检查系统；“规格型号”：DVP速通式货物车辆检查系统；“数量”：2；“投标总价”：大写：肆仟肆佰捌拾万元整，小写：44,800,000.00；“交货期”：自合同签订起6个月；“其它声明：此包产品是我公司精心打造的具有世界一流水平的通过式快速检查系统，已通过海外用户多年使用验证。鉴于首次参与中国海关建设，我公司愿以最大的诚意接受中国海关的检验，故我公司愿以人民币贰佰万元整（2,000,000.00）作为最终投标报价”。第4页《投标分项报价表》中第7项“技术支持与售后服务”对应的“原产地和制造商名称”载明“中国君和信达”。第4页《投标分项报价表》对相关货物从列表价、折扣率、单价、合价等方面进行了分项报价，总价为44,800,000元。第4页《投标分项报价表》中并未对贰佰万元整（??2,000,000.00）的最终投标报价做分项报价。第89页提供了《制造商委托代理投标授权书》，出具授权书的制造厂家名称为西安优派公司。第333页提供了《售后服务承诺函》制造商名称为西安优派公司，并加盖了公章。
2016年12月30日，海关采购中心发布中标公告，君和信达公司中标。采购项目中标公告中公示的“技术支持与售后服务”对应的“原产地和制造商名称”载明：“中国君和信达”。
2017年1月3日，海关采购中心收到同方威视公司提出的质疑，质疑事项为：1.中标供应商投标文件提供的售后服务不符合招标文件实质要求。具体为：第05包采购项目中标货物明细信息中，第1项“主设备”的“原产地和制造商名称”为“中国西安优派”，第7项“技术支持与售后服务”的“原产地和制造商名称”为“中国君和信达”。该项不符合招标文件第二部分第三章第二类第（19）项“★所投产品的制造商售后服务承诺函”及招标文件第24.3条的规定。2.中标供应商以低于成本价进行不正当商业竞争。
2017年1月11日，海关采购中心作出《关于“2016年集装箱检查系统（重新招标）采购项目”中标结果质疑的复函》，答复同方威视公司：二、关于中标供应商的售后服务应答问题已在第“一”点中答复，中标供应商在投标文件中已按招标文件要求提供了中标产品制造商的售后服务承诺函。关于君和信达公司以低于成本价进行不正当商业竞争的问题，已经在上次的回复意见中答复过，本次质疑，同方威视公司未提供新的证据，因此采购人仍无法依据本次质疑函中提供的材料认定君和信达公司此次投标属于“低于成本价投标”。
2017年2月4日，财政部收到并受理了同方威视公司提出的投诉，投诉事项为：1.根据中标公告，中标货物的制造商为“中国西安优派”，售后服务的制造商为“中国君和信达”，不符合招标文件中要求提供“★所投产品的制造商售后服务承诺函”的实质性要求。根据招标文件“第二部分投标人须知”中“三、投标文件的编写”中“10.投标文件的组成”中“第二类：商务及资格证明文件”第（19）项和第24.3款第（7）项规定的内容，以及中标公告第05包的中标货物明细信息中，第1项“主设备”的“原产地和制造商名称”为“中国西安优派”，第7项“技术支持与售后服务”的“原产地和制造商名称”为“中国君和信达”。根据前述24.3项的规定，中标供应商投标文件不满足招标文件中的实质性条款，应当作为无效投标处理。2.中标供应商以低于成本价进行不正当商业竞争。根据中标公告，中标供应商中标价格为200万元2套，即每套设备中标价为100万元。通过式快速检查系统至少应包括射线源、探测器系统、屏蔽装置、电控系统与计算机等设备，其中Betatron电子感应加速器射线源的进口价格为15万美元左右，按照6.9的汇率计算，折合人民币100万元左右，进口环节还要缴纳关税（4%）和增值税（17%），仅此射线源一项的成本就要120万元左右，故中标供应商所报的100万元设备单价明显低于成本价。另外据了解，中标供应商2012年出口马来西亚的通过式快递检查系统的海关报关价格为每台1**万美元。同方威视公司提供的附件1、附件2、附件3足以证明中标供应商所报每套设备100万元的报价明确低于成本价。根据原反不正当竞争法第十一条规定，低于成本报价的实质是供应商为了霸占市场，滥用竞争手段，故意暂时将某类商品的价格压低到成本以下抛售，以此手段搞垮竞争对手，这种行为的受害者首先是参与政府采购竞争的其他供应商。综上，同方威视公司的投诉请求为：1.请求决定第05包采购项目全部或者部分采购行为违法，责令重新开展采购活动。2.请求对中标供应商采取不正当手段排挤其他供应商的行为予以行政处罚。
2017年2月8日，财政部国库司分别向君和信达公司和采购人印发《提出答复通知书》（财库便函〔2017〕76号、77号），将投诉书副本转出，并要求其就投诉事项和有关情况提交书面说明，提交相关证据依据。
2017年2月13日，君和信达公司作出《投诉答复书》，答复称：1.关于第1项投诉事项，此次投标，西安优派公司作为产品制造商向君和信达公司出具了授权，委托其作为代理商代为参与投标，君和信达公司作为代理商参与投标的行为符合招标文件的规定，且其在投标文件中已经提交了制造商西安优派公司出具的《售后服务承诺函》，满足招标文件的实质性要求，不存在同方威视公司所投诉的未实质性响应的情形。2.关于第2项投诉事项。（1）同方威视公司所列举的有关加速器采购成本的证据是其控股子公司向丹东市某公司的采购凭证。而丹东该公司并不是该产品的生产厂家，其只是向俄罗斯托木斯克理工大学（即生产商）进行采购的诸多中国采购商之一，其采购凭证上的价格并不能用来核定君和信达公司的采购价格。（2）2014年初，君和信达公司与俄罗斯托木斯克理工大学成立了俄中辐射防护与控制联合实验室，在此之前已有数年的良好合作的基础。联合实验室的目的在于联合开发电磁感应加速器的尖端技术以及联合在全球领域的市场推广。近几年来，双方针对该联合实验室已累计有数百万美元的投入。为开拓中国乃至全球市场，俄方承诺将对第一批中标项目的电磁感应加速器给以最大优惠作为支持，这也是君和信达公司采购价格低于丹东市某公司销售价格的重要原因。（3）同方威视公司列举了中标供应商2012年出口马来西亚的速通式检查系统报关价格，但该项目与本采购项目在历史背景、地域条件、技术要求、商务条件等诸多方面皆有本质性区别。同方威视公司在对上述马来西亚项目缺乏全面、有效理解的情况下，简单将两项目进行价格比对并据此指控君和信达公司低于成本价进行竞争的投诉事项缺乏事实依据和法律依据。（4）同方威视公司在海关行业采购项目中以单一来源采购方式垄断近二十年，其他厂家没有海关供货先例，也不可能提前形成销售服务网络，且在没有中标的情况下不可能提前生产出有特殊定制需求的产品，君和信达公司生产的相关产品是自主研发的新产品，第一次在国内实现销售，为了保障用户利益，进行合理报价。（5）同方威视公司此前近二十年单一来源采购的价格均在2800万元人民币台上下，其本次第05包采购项目投标报价为450万元人民币台，仅为常年单一来源签约价的16%，如其成本高于本次报价，则其本次报价确属低价竞争以达到排挤其他竞争对手、维持其在行业垄断地位的目的。
2017年2月21日，海关采购中心作出《海关总署物资装备采购人关于〈2016年集装箱车辆检查系统采购项目〉招标情况说明》，其对招标过程进行了说明，对于与本案有关的投诉事项，海关采购中心称：1.中标供应商在01、05包的投标文件已按招标文件要求提供了中标产品制造商西安优派公司的售后服务承诺函，虽然在分项报价表中标注有误，但此作为废标依据的理由不够充分，应当以其所附的正式承诺函为准。2.由于受各企业进货渠道、经营状况、人员构成等因素的影响，其成本高低也不尽相同，海关采购中心认为依据投诉书中提供的材料不足以认定君和信达公司第05包采购项目属于“低于成本价进行不正当商业竞争”的行为。
2017年3月28日，财政部作出3号处理决定认为：1.关于投诉事项1，经审查，君和信达公司提交的投标文件中“售后服务承诺函”落款处“制造商名称”为“西安优派电子科技技术有限公司”，并盖有西安优派公司公章，符合招标文件关于提供产品制造商售后服务承诺函的实质性要求，该投诉事项缺乏事实依据。2.关于投诉事项2，经审查，君和信达公司与生产商成立联合实验室，其承诺对第一批中标项目的电磁感应加速器给予最大优惠价格，评标委员会认为中标供应商投标报价满足招标文件要求，未发现评标委员会评审过程存在违法违规行为，同方威视公司以君和信达公司2012年出口马来西亚的海关报关价及其测算的货物价格为由，认为君和信达公司低于成本价进行不正当竞争，缺乏事实依据。据此，财政部决定：根据20号令第十七条第二项规定，投诉事项1、2缺乏事实依据，驳回投诉。
2017年4月18日、24日、26日财政部分别将3号处理决定送达各方当事人。2017年6月21日，财政部负责法制工作的机构收到并受理了同方威视公司的行政复议申请。6月28日，君和信达公司收到财政部发出的第三人参加行政复议通知书，通知其作为第三人参加行政复议程序，并将行政复议申请书及有关证据材料转交君和信达公司。7月4日，君和信达公司法定代表人孙晓明签收。7月11日，君和信达公司提出行政复议答复书。在答复书第1页中有如下记载“…同方威视在行政复议期间提供的关于我公司低于成本价投标的证据材料，其在投诉程序中均未提供，已过投诉期限的实效规定，该等证据不能作为复议机关进行复议审查的依据…”。7月31日，同方威视公司又向财政部提交了行政复议补充意见。8月18日，财政部作出被诉复议决定。8月22日，向复议各方当事人寄出，8月23日，各方当事人签收。君和信达公司不服，于2017年9月1日诉至法院。
一审法院经审理认为：鉴于君和信达公司及同方威视公司均对被诉复议决定第一、三、四理由部分不持异议，经审查，被诉复议决定的上述认定正确，予以支持。
结合各方当事人的诉辩主张，本案的焦点问题有：一、被诉复议决定是否超过复议审查范围；二、被诉复议决定认定君和信达公司最终投标报价行为属于以明显不合理低价进行不正当竞争的行为是否具有事实依据；三、被诉复议决定认定君和信达公司未对最终投标报价进行分项报价属于未实质性响应招标文件要求是否正确；四、被诉复议决定行政程序是否合法。
（一）关于焦点问题一
根据政府采购法第五十六条的规定，政府采购监督管理部门应当对投诉事项作出处理决定。因此，投诉事项的范围决定了3号处理决定的范围，进而也就决定了被诉复议决定所得审查的范围。同方威视公司所投诉事项之一为君和信达公司的报价行为系低于成本价进行不正当商业竞争，被诉复议决定关于君和信达公司最终投标报价明显不合理以及最终投标报价无分项报价构成未实质响应招标文件要求的认定，并未超出投诉事项的基础事实范围，因此也就不存在超越审查范围的问题。对君和信达公司有关被诉复议决定超出复议审查范围的主张，不予支持。
（二）关于焦点问题二
被诉复议决定以报价是否明显低于合理价格作为认定是否构成无效投标的事由，具有法律依据。但在本案中，财政部仅以采购项目预算价与君和信达公司的最终投标报价进行对比，认定君和信达公司的最终投标报价属于明显不合理低价事实依据不足。主要理由如下：
1.将明显低于合理价格作为认定不正当投标行为的一种情形，具有法律依据。政府采购法第三条规定，政府采购应当遵循公开透明原则、公平竞争原则、公正原则和诚实信用原则。上述规定是规范政府采购活动的基本原则，因此，以不正当竞争的方式投标违反了政府采购法所规定的公平竞争原则，应当予以规制。至于是否构成不正当竞争，并不以低于成本价为限，如果确有证据证明投标价格低于合理价格的，也同样违反政府采购法所规定的公平竞争原则。本案中，被诉复议决定并未认定君和信达公司的投标价低于成本价，而是认定其最终投标价格低于合理价格，一审法院认为，根据政府采购法第三条的规定，将低于合理价格作为一种不正当投标行为，具有法律依据。同时应当说明，成本价需以确认成本为前提，而合理价不等于成本价。被诉复议决定并未确认君和信达公司投标产品的成本，亦未认定君和信达公司的报价低于成本价，故君和信达公司的报价是否低于成本价，不属于本案审查范围。
不仅如此，18号令第五十四条第四款第1项也规定，“采用最低评标价法的，按投标报价由低到高顺序排列。投标报价相同的，按技术指标优劣顺序排列。评标委员会认为，排在前面的中标候选供应商的最低投标价或者某些分项报价明显不合理或者低于成本，有可能影响商品质量和不能诚信履约的，应当要求其在规定的期限内提供书面文件予以解释说明，并提交相关证明材料；否则，评标委员会可以取消该投标人的中标候选资格，按顺序由排在后面的中标候选供应商递补，以此类推。该规定虽然直接针对的是最低评标价法，而本案采取的是综合评分法，但由于报价因素在综合评分法中所占权重较大，因此对于投标价明显不合理的，同样也可以取消该投标人的中标候选资格。因此，被诉复议决定以报价是否低于合理价格作为审查的基础，具有法律依据。
2.被诉复议决定对合理价格的认定标准不当，事实依据不充分。由于政府采购的投标供应商之间是一种市场竞争关系，因此对于某一个供应商投标价格是否合理的判断，会对市场竞争关系造成影响。在产业形态日益多元化，行业特点日趋复杂的背景下，合理价格的判断标准本身也应当合理和明确，否则就可能对正常的市场竞争造成损害。尤其是在被诉复议决定否定评标委员会的认定结论的情况下，其更应当具有充分的事实依据。
关于商品或者服务的合理价格，政府采购法、价格法以及原反不正当竞争法均未作出明确的规定，但政府采购的相关法律规定中对此已经有所规定，可以作为判断合理价格的重要参考。参照18号令第五十四条第四款第1项的规定，以明显低于合理价格取消中标候选资格的条件之一，是报价明显不合理并“有可能影响商品质量和不能诚信履约”。对于评标委员会或者政府采购主管机关而言，判断是否可能影响商品质量和不能诚信履约，仍然需要更为明确和可操作的判断标准。
以市场价格或者采购项目的预算价作为判断合理价格的标准，既缺乏明确的依据，也缺乏合理性。由于市场价格是编制采购项目预算的最重要参考指标之一，故就判断明显低于合理价格的标准而言，采购预算价格和市场价格并无根本性的差别。
政府采购法第六条规定，“政府采购应当严格按照批准的预算执行”，上述规定的目的在于为政府采购金额设定上限，以保障政府财政资金的有效利用，避免浪费和不当使用。因此以市场价格作为主要参考指标的采购项目预算价，是政府采购报价的上限标准，但并非下限标准，此立法目的在政府采购法第三十六条第（三）项的规定中亦有所体现。由于政府采购是在一定范围的投标供应商之间，基于特定政府采购项目所产生的竞争，并非是一种完全的市场竞争，因此政府采购活动中的报价与一般市场价格的形成机制存在较大差别。即使政府采购中的投标报价明显低于市场价格或者项目预算价格，也未必会“影响商品质量和不能诚信履约”。仅以市场价格或者项目预算价格作为判断政府采购报价是否明显低于合理价格的标准，既缺乏法律上的相关依据，也不符合市场规律。
由于政府采购活动中的竞争，是一定范围内的供应商之间针对特定采购项目所产生的竞争，因此从供应商之间公平竞争的角度，以“是否明显低于其他通过符合性审查投标人的报价”作为判断标准，更能够合理地反映政府采购活动中的报价公平性，也更符合市场规律。并且，现行有效的《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第87号）第六十条明确规定了合理价格的判断标准，即是“报价明显低于其他通过符合性审查投标人的报价”。虽然上述办法并不直接适用于本案，但合理价格的判断既是法律问题也是专业问题，上述规定中关于合理价格的判断标准，仍然可以作为重要的参照依据，用以说明被诉复议决定仅以君和信达公司的最终投标报价明显低于采购项目预算价为由，径行认定其报价明显低于合理价格，既缺乏明确的依据也不具有合理性。
3.至于供应商的投标预算，是为确定最终投标报价提供基础，其并不具有法律上的约束力。供应商如何处理投标预算与最终投标报价之间的关系，是供应商自己的投标策略问题。判断最终投标报价是否明显低于合理价格的标准，在于其是否“明显低于其他通过符合性审查投标人的报价”，并是否可能因此“影响商品质量和不能诚信履约”，而不在于其是否低于投标人自己的投标预算价。被诉复议决定以君和信达公司的最终投标报价明显低于采购项目预算价和君和信达公司自己的投标预算价为由，认定其最终投标报价明显低于合理价格缺乏充分的事实依据。
综上，由于被诉复议决定判定合理价格的标准不具有充分的依据和事实基础，因此被诉复议决定针对上述问题所作出的认定，构成事实不清、主要证据不足。至于君和信达公司能否针对被诉复议决定所设定的标准说明其最终投标报价的形成机制，并不影响对被诉复议决定违法性的认定结论。
（三）关于焦点问题三
君和信达公司在其《分项报价表》中已经进行了分项报价，实质响应了招标文件的要求，并在《开标一览表》中作出声明，其最终投标报价是对投标预算报价的统一折扣价格。招标文件并未要求在最终投标报价与分项报价表的报价不一致时，还需要再针对最终投标报价提供分项报价。故被诉复议决定认为君和信达公司的统一折扣价格还要再进行分项报价，缺乏招标文件的依据。同时，要求君和信达公司对统一折扣价提供分项报价也不具有合理性。被诉复议决定针对上述问题所作出的认定，亦构成事实不清。君和信达公司对被诉复议决定上述认定所提出的诉讼理由成立，亦予支持。
（四）关于焦点问题四
君和信达公司主张财政部未向其送达复议申请证据材料及同方威视公司补充意见属于程序违法。对此一审法院认为，鉴于君和信达公司在其复议答复书中已经明确对同方威视公司的复议证据材料发表了意见，故其主张财政部未向其送达复议申请证据材料的主张缺乏事实根据。另外，根据行政复议法第二十二条之规定，行政复议原则上采取书面审查的办法。财政部并不具有向君和信达公司转送同方威视公司复议补充意见的法定义务。君和信达公司的该项主张缺乏法律依据，不予支持。
另经审查，被诉复议决定第五部分认定正确，予以支持。
综上，一审法院认定被诉复议决定第二部分认定依据不足，其以此为由撤销3号处理决定有误，据此判决：一、撤销被告中华人民共和国财政部于二○一七年八月十八日作出的财复议〔2017〕131号行政复议决定；二、被告中华人民共和国财政部于法定期限内对第三人同方威视技术股份有限公司提出的行政复议申请重新作出决定。
同方威视公司不服一审判决，向本院提起上诉。主要理由为：1.君和信达公司最终投标报价行为属于以明显不合理低价进行不正当竞争，被诉复议决定认定事实清楚、适用法律正确，一审判决认定事实错误，适用法律、法规错误，证据不足；2.君和信达公司未实质性响应招标文件要求，一审判决认定事实错误；3.君和信达公司涉及多项违法犯罪及只是产权侵权，势必将影响产品质量、不能诚信履约。据此，请求本院：1.依法撤销一审法院（2017）京01行初1203号行政判决；2.驳回君和信达公司全部诉讼请求；3.本案诉讼费用由君和信达公司承担。
君和信达公司二审答辩称：1.一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，释明充分。2.被诉复议决定判断合理价格的标准不具有充分的依据和事实基础，同方威视公司以君和信达公司的最终报价与采购预算价、市场价、其他投标人投标价进行对比，认为君和信达公司最终报价不合理系主观判断，缺乏事实和法律依据；3.被诉复议决定认定事实不清、主要证据不足，适用法律错误；4.君和信达公司系严格依据招标文件要求及政府采购的相关法律法规进行投标，同方威视公司以君和信达公司的中标价导致招标采取的评分方法失去实质意义，违背公平竞争原则、公正原则和诚实信用原则的主张及君和信达公司未能实质响应招标文件要求的主张均不成立。5.一审判决撤销被诉复议决定的理由系因“被诉复议决定认定君和信达公司报价明显不合理”的事实不清、主要证据不足；6.同方威视公司对君和信达公司提起的一系列知识产权诉讼及刑事、行政知识案件，以及其主张的侵犯知识产权和技术秘密的事实缺乏生效法律文件认定。被诉复议决定已认定同方威视公司的主张不属于复议审理范围，一审判决亦认定此部分主张与被诉复议决定的合法性审查缺乏关联性，因此，本案中不应考虑和采纳同方威视公司的此部分主张和意见。综上，请求本院依法驳回上诉，维持一审判决。
财政部二审答辩称：1.被诉复议决定中认定君和信达公司的标价不合理是考虑各方面因素后作出的，并非仅以市场价格或者采购项目的预算价作为依据；2.被诉复议决定在无法律规则可以直接适用的情况下，适用法律原则并无不妥。在法律没有明确规定的情况下，应当适用法律原则，在本案中政府采购法对服务价格判断的标准没有做出明确法律规定的情况下，政府采购应当遵循公开透明的原则。3.财政部作为政府采购监管部门，应当加大对不当采购部门的管理。综上，不同意一审判决。
君和信达公司在一审举证期限内，向一审法院提交了下列证据：1.3号处理决定书；2.参加复议通知书；3.提出答复通知书；4.投诉书及附件（质疑函、复函、海关进口货物报关单、合同、海关出口货物报关单）；5.君和信达公司与俄罗斯托木斯克理工大学签署的战略协议、招标文件（节选）、君和信达公司投标文件中所附《投标分项报价表》和《开标一览表》、君和信达公司与海关采购中心签订的《采购项目合同书》及君和信达公司向海关采购中心发出的《项目情况汇报》、行业参考文献。
财政部在一审举证期限内，向一审法院提交了下列证据：1.2017年1月3日同方威视公司质疑函；2.2017年1月11日海关采购中心作出的《关于“2016年集装箱检查系统（重新招标）采购项目”中标结果质疑的复函》；3.投诉书及附件；4.提出答复通知书（财库便函〔2017〕76、77号）及签收单；5.2017年2月15日财政部国库司收到的君和信达公司提交的相应答复；6.2017年2月24日财政部国库司收到的海关采购中心提交的相应答复；7.3号处理决定及向君和信达公司、同方威视公司及海关采购中心送达凭证；8.行政复议申请书及相关材料；9.行政复议答复通知书（财复议便函〔2017〕119号）；10.第三人参加行政复议通知书（财复议便函〔2017〕120、121号）及邮寄凭证；11.财政部国库司提交的《被申请人答复书》及相关证明材料；12.君和信达公司提交的相关答复及邮寄凭证；13.2017年8月3日财政部负责法制工作的机构收到的同方威视公司提交的补充意见及邮寄凭证；14.采购项目中标公告；15.采购项目招标文件节选（第3、6、7、12、14、67页）；16.君和信达公司投标文件节选（第3、4、89、333页）；17.2017年8月22日财政部向君和信达公司、同方威视公司以及海关采购中心邮寄送达被诉复议决定邮寄凭证。
同方威视公司在一审举证期限内，向一审法院提交了下列证据：1.《2016年集装箱、车辆检查系统（重新招标）采购项目招标文件（招标编号HG16GK-A0106-D128）》；2.《中华人民共和国国家标准GBT19211-2015辐射型货物和（或）车辆检查系统》；3.《2016年集装箱、车辆检查系统（重新招标）采购项目中标公告》；4.北京知识产权法院（2017）京73民初55号民事案件受理通知书及君和信达公司证据材料、（2017）京73证保1号民事裁定书、“证据开示笔录”、“谈话笔录”；5.射线源的一般公允价格的证明；6.《2017年集装箱车辆检查系统配套设备采购项目第03包中标公告及其他分包废标公告》；7.君和信达公司同类产品出口马来西亚的证明；8.《陕西省工商行政管理局立案审批表》；9.西安市公安局新城分局《立案告知书》；10.（2017）京民终398号民事判决书；11.马来西亚吉隆坡高等法院民事判决书。
一审法院经审查认定：财政部提交的全部证据，君和信达公司提交的证据1-4、证据5（招标文件（节选）、君和信达公司投标文件中所附《投标分项报价表》和《开标一览表》、君和信达公司与采购人签订的《采购项目合同书》），同方威视公司提交的证据1、3形式上符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》中规定的提供证据的要求，内容真实，与本案具有关联性，予以采纳。君和信达公司提交的证据5中君和信达公司与俄罗斯托木斯克理工大学签署的战略协议不符合证据形式要求，真实性无法确认，不予采纳。君和信达公司提交的证据5中君和信达公司向海关采购中心发出的《项目情况汇报》、行业参考文献以及同方威视公司提交的除证据1、3之外的其余证据与本案被诉复议决定的合法性审查缺乏关联性，一审法院不予采纳。前述证据均已随案移送本院，本院经审查认为一审法院认证意见并无不当，本院予以确认。本院经审理查明的基本事实与一审判决认定的事实一致，本院亦予确认。本院另查明：涉案项目招标文件第14页第11条“投标文件格式”载明：对于招标文件第六部分中已经提供了投标文件格式的，投标人须按提供的格式进行填写和编制，并签字盖章，没有提供格式的可自行设计。同页第12条“投标报价”中第12.5款载明：投标人对每种货物或服务只允许有一个报价，招标人不接受有任何选择的报价。第63页第六部分投标文件格式的“投标人提交文件须知”中载明“1.投标人应严格按照本部分提供的投标文件格式填写的相关投标文件……2.所附表格中要求回答的全部问题和信息都必须正面回答……”第66页附件二、开标一览表中的“注2”规定：投标总价为本包货物现场完税价（交货地点为各海关现场），已包括与本次投标货物和伴随服务相关的所有税费以及投标人为完成本项目、达到招标文件要求所需要的全部费用，招标人不再另行支付其他任何费用；“注3”规定：所有价格单位为人民币元;“注4”规定：报价项应是投标货物及相关服务的全部费用的报价，价格应按照投标人须知第12条的要求报价。
本院认为：一审法院以君和信达公司及同方威视公司均对被诉复议决定第一、三、四理由部分不持异议为由，且经审查后认定被诉复议决定的上述部分及第五部分认定正确，并无不当，本院予以维持。本院同意一审法院对本案争议焦点的归纳，并对一审法院关于焦点一和焦点四的分析及由此得出的结论予以认可。
关于争议焦点二和焦点三，本院认为：政府采购法第三条规定，政府采购应当遵循公开透明原则、公平竞争原则、公正原则和诚实信用原则。根据政府采购法第二十五条第二款的规定，供应商不得采取其他不正当手段谋取中标或者成交。
将明显低于合理价格作为认定不正当投标行为的一种情形，具有法律依据；被诉复议决定以报价是否低于合理价格作为审查的基础，亦具有法律依据。对此，一审法院已予论述，本院不持异议。本案中，君和信达公司在按照涉案招标文件要求自行填写的《投标分项报价表》和《开标一览表》中的投标总价均为4480万元，而其自行填写在《开标一览表》中“其它声明”一栏中的最终价格为200万元。其所称“鉴于首次参与中国海关建设，我公司愿以最大的诚意接受中国海关的检验”等内容，直接与大幅降价相联系，有违反公平竞争原则之嫌，其投标报价与最终声明价格差异巨大，缺乏合理解释。因此，被诉复议决定基于君和信达公司的前述填写情况，并对比涉案招标项目的采购预算价格5600万元，及结合君和信达公司在处理投诉阶段提出的有关“与俄罗斯托木斯克理工大学成立联合实验室，联合开发电磁感应加速器的尖端技术”等理由，认为君和信达公司无法证明其200万元的投标报价合理，进而认定君和信达公司的200万元的投标报价不合理，其结论并无不当。一审法院关于“被诉复议决定仅以君和信达公司的最终投标报价明显低于采购项目预算为由，径行认定其报价明显低于合理价格，其缺乏明确的依据也不具有合理性”的认定结论，缺乏事实根据和法律依据。
根据公开透明原则的要求，政府采购活动中的所有内容和程序，除非有特别例外，否则均应为公开的、透明的。换言之，采购人进行政府采购，其方式、步骤、标准、要求等，除非有特殊说明，均应当能够为公众所知悉并清楚地理解；同时，供应商也应当以直接、明确、没有歧义且可予以查证的方式，满足政府采购中的各项要求。本案中，海关采购中心作为采购人，在其发布的涉案招标项目的招标文件中，对于投标文件格式以及投标报价含义、组成、填写、计算等均提出了的具体明确的要求。尤其在招标文件第66页附件二《开标一览表》和第67页附件三《投标分项报价表》中，还以“注”的形式进一步强调了报价填写的要求及不符合要求的后果。上述要求内容均随涉案招标文件予以公布，其符合公开透明原则的要求。同理，对涉案招标项目的投标文件，亦应当以公开透明的方式，对招标文件予以回应，也即涉案项目的投标文件在回应招标文件时，应当完全按照招标文件要求的方式进行。根据涉案项目招标文件中投标人须知第12条“投标报价”与其项下12.2条规定之间的关系，可以认定投标供应商应提供的详细分项报价系针对投标报价而言，根据《投标分项报价表》注2的要求，不提供详细分项报价将视为没有实质性响应招标文件。君和信达公司在《开标一览表》“投标总价”栏中填写了4480万元，根据招标文件对投标文件格式填写的要求，该金额即应视为君和信达公司的投标价格，但君和信达公司又在《开标一览表》“其它声明”栏中填写200万元作为最终报价，其报价的填写方式已与招标文件中关于“投标文件格式”的要求不相符。君和信达公司在《投标分项报价表》中经计算得出的总价为4480万元，与《开标一览表》中的投标总价一致。但君和信达公司以200万元作为其最终报价，但并未对200万元的报价按照招标文件的要求进行分项报价，亦未说明该200万元的报价与经分项报价后计算得出的总价之间的关系，故以200万元作为投标价，不符合招标文件对投标报价应予以详细分项报价的要求，不符合公开透明原则的基本要求，亦不能视为实质性响应了招标文件。此外，君和信达公司通过“其它声明”的方式改变其报价，不符合招标文件的填写要求，其以“其它声明”的方式废弃其正式报价，二者差异巨大，致使本应是其正式报价的价格成为虚设，亦不符合诚实信用原则。一审法院对上述做法认定为“最终投标报价是对投标预算报价的统一折扣价格”，缺乏法律依据。因此被诉复议决定认定君和信达公司200万元的最终投标报价没有实质性相应招标文件，并无不当。
综上，财政部作出被诉复议决定，认定事实清楚，证据充分，适用法律、法规正确，符合法定程序。君和信达公司的诉讼请求缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。一审判决认定事实错误、适用法律不当，本院应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：
一、撤销北京市第一中级人民法院（2017）京01行初1203号行政判决书；
二、驳回北京君和信达科技有限公司的诉讼请求。
一审案件受理费50元，由被上诉人北京君和信达科技有限公司负担（已交纳）；二审案件受理费50元由被上诉人北京君和信达科技有限公司负担（于本判决生效之日起七日内交纳）。
本判决为终审判决。
审判长 胡华峰
审判员 贾宇军
审判员 章坚强
二〇一八年十一月三十日
书记员 张路遥
