千呼万唤的“征补条例”新鲜出炉了！
根据第590号国务院令，《国有土地上房屋征收与补偿条例》已于2011年1月21日由国务院公布施行。制造了无数“血拆”事件的旧版“拆迁条例”（2001年6月13日由国务院公布的《城市房屋拆迁管理条例》）被废止。
在有关专家难以掩饰的“喜悦”心态解读下，对草案的定性似乎多是“亮点”颇多、进步很大等诸如此类的溢美之词。诸如，对被征收房屋价值的补偿不得低于类似房地产的市场价格；征收补偿方案要征求公众意见，还要组织听证会并修改方案；政府做出房屋征收决定前，应当进行社会稳定风险评估；政府是房屋征收与补偿的主体；禁止建设单位参与搬迁，承担房屋征收与补偿具体工作的单位不得以营利为目的；取消了行政强拆制度而改设为政府申请下的司法强制执行等等。
在笔者看来，进步不能说没有。而且，有了进步就要给予肯定。
因为我们的行政立法工作和某些地方政府一样，一直像一个错误不断的“问题少年”，总是在捅出一件件诸如“孙志刚”、“唐福珍”之类的篓子后才在民众的公愤中改正一些自身的错误。当然，既然是“问题少年”，那么有了进步还是要给予鼓励的。
但在笔者看来，这部新版“征补条例”的进步并不大。中央电视台在21日的“新闻联播”中所播发的“公字当先”的评论显然过于溢美，颇为明显地体现出国务院的那种一贯“自我表扬”的修养。
为什么说进步不大？
因为实质性的东西没有动，而且这部新版“征补条例”为“血拆”事件的继续发生奠定了更加坚实的基础。
最主要的是在“征收”制度中没有保护被征收人土地权利的法律制度，而土地权利的缺失恰是地方政府玩弄法律的基础，也是开发商巧取豪夺的基石，更是被拆迁人开展反“血拆”斗争的主要根源。因为地球人都知道，真正值钱的是“地权”而不是“房权”。
请看新版“征补条例”的规定：
第十七条 作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿包括：
（一）被征收房屋价值的补偿；
（二）因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿；
（三）因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。
看看！白纸黑字，何来对“地权”的保护？公民原本所取得的是“房地产权利”，当然是既有“房屋”上的权利，也有“土地”上的权利，二者合起来方称之为“房地产权”。当初从开发商所购买的房屋，难道没有支付土地价值？为什么征收时只补偿“房”的价值而在无形中就消灭了“地权”呢？
责任并不只在于国务院，全国人大的立法在这一点上本身就缺乏道德性。
全国人大制定的《物权法》在第一百四十八条中居然规定：“建设用地使用权期间届满前，因公共利益需要提前收回该土地的，应当依照本法第四十二条的规定对该土地上的房屋及其他不动产给予补偿，并退还相应的出让金”。
也就是说，某一公民当初给政府缴纳了“土地出让金”后取得了土地使用权，如果若干年后政府要“征收”你的房地产，那么能给你的只有“房屋”补偿，土地增值收益可以一概不予理会，而只需给你“退回”土地出让金即可。
“土地出让金”是个什么东西？
它就是政府以所有权人的身份让渡其所有权中的使用、收益、占有、处分四项权能的“对价”，是公民与政府在该宗土地使用权方面的“交易价款”。物权法第148条的规定意味着，政府利用“征收”制度可以随时“解除”出让合同而不需要承担任何违约责任，甚至可以堂而皇之地占有你的土地增值收益--仅仅“退回土地出让金”而已嘛！
何其的无德！何其的荒唐！何其的霸道！
这就是我们的全国人大制定出来的法律，保护谁，侵害谁，一目了然。
既然有如此的上位法，那么国务院有何过错？既然“法律”说公民的地权无需补偿，地方政府和开发商为什么要多出一笔“血”呢？
可是，公民们没有这么傻！他们在算账的时候自然而然地将“土地”的价值计入了“房屋”的价值，自然而然地要求政府和开发商对“房地产”的全部价值进行补偿，而政府和开发商的对答高度一致：土地是国家的，只给房屋价值的补偿。
瞧瞧！征收与被征收的双方完全是“关公战秦琼”，根本就不在一个概念上，所以就打的昏天黑地，而且还各说各有理。被拆迁人（现在改成“被征收人”了）永远感觉到补偿太低，政府和开发商感觉到面对的永远是“钉子户”！
这就是“血拆”的根源，一个重大的立法根源。
笔者认为，除非全国人大通过立法修正或废止该类不道德的规定；除非国务院通过立法解释规定新版“征补条例”中的“房屋补偿”价值自动包含“土地使用权”的市场价值。否则，“血拆”事件永无终日。
所以说，新版“征补条例”只是一部换了“马甲”的旧“拆迁条例”而已！
更为可怕的是，如果不能彻底改变地方各级政府的执政价值观的话，这部换了“马甲”的新版“征补条例”将会给我们的公民权利、社会稳定和党的执政利益带来的更大的危害性。
为什么说政府的执政价值观决定着这部条例的成败？
因为如果各级地方政府的执政价值观正确的话，必然会切切实实、时时刻刻把党的执政利益和人民利益放在第一位；必然会切实尊重法律、尊重民意、尊重民权、尊重司法，而不会为了自己局部的小利益架空法律制度，蔑视司法权威，与中央政府的三令五申搞“下有对策”式的把戏。相反，在扭曲的执政价值观的支配下，某些地方政府无异于投机“商人”，再好的法律制度亦会被其玩弄于鼓掌间。因此，法律的完善与否不是最主要的，最根本的是政府的执政价值观。
君不见，物权法明确要求征收要以“公共利益”为前提，但哪一宗拆迁事件中的“公共利益”不是地方政府的“橡皮筋”？即便是最不招人待见的旧“拆迁条例”，同样也有市场化补偿的制度性要求，但是政府能够做到不对评估机构的中立性和公正性施加影响吗？行政许可法和听证制度亦早已有之，但政府给开发商发放拆迁许可前实质性地尊重过这些立法精神吗？因此，地方各级政府的主政者如不修正自身的执政价值观的话，再好的法律也无法给这种被地方“割据化”了的执政权戴上“笼头”。
那么，笔者关于在扭曲执政价值观支配下的新版“征补条例”的危害性将会更大的判断会不会是危言耸听？
决不是！
此前的拆迁制度中地方各级政府至少从表象上似乎还处在开发商与被拆迁人之间并占有“居中裁决”的道德高地。如今，政府要直接面对被征收人从而成为了征收法律关系中的一方当事人；尤其是某些地方政府如果搞的本身就是建立在虚假“公共利益”基础上的征收，则必然要直接面对“与民争利”的诘问；同时，如果政府要充分履行“市场化”补偿义务的话，则其用于支付补偿的资金必须是财政自有资金，而不能由开发商隐藏在政府身后“买单”。否则，某些地方政府与开发商必然是“蛇鼠一窝”。新制度还意味着，一旦政府不充分履行补偿义务的话，则被征收人补偿权的实现难度将更大，官民矛盾将更加直接和激烈。最糟糕的是，如果征收的受益人本身就是政府自己设立的各类“投资公司”的话，则寄望于政府自身的公正与守法似乎更加遥远。
那么，司法权的介入就能保障公平了吗？
本来，司法权对行政权的监督是天经地义的。如果行政权总是凌驾于司法权之上的话，则依法治国永远是一具空文。新“征补条例”将行政征收决定合法性的审查权交给了法院，这种制度安排在一定程度上反映了公众的民意，也体现出行政权的一种内敛和自省。但这并不是什么了不起的成就，其只是把原本就属于法院的司法终局权又归还给了法院而已。
而且，司法权面临的“风险”将更大！
此前，拆迁纠纷的格局往往是开发商冲在前面，某些地方政府在后面，司法权反而似乎躲进了“避风港”中，因为出了问题都由政府出面解决。如今，在虚假公共利益之下的诸多征收纠纷必然将政府推到与民争利的“前线”，开发商反而成为一个躲在政府背后的“推手”。不幸的是，司法权被顶到了一个身处风口浪尖、站在刀尖上“跳舞”的境地了，种种社会矛盾、责难、非议必将汇集到各级法院面前。
法院的难处在哪里？
应当说，长期以来各级人民法院一直面临两大难题：一是司法权能不能与行政权之间“划清界限”，切实保持中立、恪守司法良知、维护法律和法院自身的尊严？二是法院能不能有效打破司法权力的“地方割据化”局面。而且，这种对司法权的“地方性割据”不单是行政权力的不当干扰造成的，更主要的是党的执政权在某些局部被滥用，从而导致地方法院的司法权只能维护某一地方的“大局”，而无法顾及党的整体利益，无法顾及法律的整体尊严，无法顾及司法的整体权威。
客观地讲，对地方政府行政权的监督能够起到实质性的约束力的只有“党的监督”一项，这是由中国特色的政治制度所决定的。因此，只有在各级党组织正确运用党的执政权力并领导地方政府始终保持正确的施政价值观的情形下，我国的人民政权才能长治久安。但不容否认的是，在某些地方、某些局部、某些时机中党的执政权力被滥用，失去了对政府强有力的监督功能。“宜黄血拆”事件中不就上演了县委书记、县长一起出动去机场拦截被拆迁人的“喜剧”吗？
那么，法院的出路在哪里？
笔者认为，关键有两点：一是以个案审查推动政府和社会公众对法治化、规则化意识的构建；二是面对政府不适当的“强拆申请”要敢于“说不”，而且应以明确的司法裁判结论向政府、当事人和社会公众阐明“说不”的理由。
必须深刻地认识到，法院不仅仅是一个“案结事了”的地方，更是一个“立规矩”的地方。法院只有从一件件个案的裁判智慧中向政府和社会公众明确指明什么能做什么不能做，从而形成社会整体的法治化和规则化意识的普遍认同感，这才是法治精神的“授渔”之道。相反，如果片面地追求“案结事了”，必然会模糊是否观念、破坏程序规则、消解法治价值观，不但不能实现社会的稳定反而会成为纠纷制造的鼓动者。
笔者认为，在当前我国社会矛盾尖锐，各种不稳定因素综合作用的复杂局势下，法院必须勇敢面对新的挑战；必须对地方政府不良商业化征收冲动给予坚决的“遏制”；对损害党的整体执政利益的行为坚决“说不”，这才是真正地为大局服务、为党分忧。
无论“马甲”如何更换，决不能让司法的权威“倒下去”，而是应当在社会公众的期待中重新“站起来”！
（全文完）
（作者：师安宁，北京大成律师事务所高级合伙人，中华全国律师协会民事专业委员会委员，最高人民法院《人民法院报》特约法治评论员，交流信箱：shianninglaw@126.com，办公直线：010-58137746）
