目标、机构与职能的组合设计：俄罗斯中央银行监管的实证分析（上）
摘 要：中央银行的监管目标就是使银行业经营具有较强安全性和稳定性，促进金融创新和有效竞争。俄罗斯金融监管当局在整个国家进行激进式改革中，对原国有银行进行了股份制改造，对银行呆账进行了核销，面对国有企业转制和国家的经济衰退，俄中央银行成功地进行了几次币制改革，使得卢布币值和金融秩序日趋稳定，经济开始复苏，银行资本金明显增加，初步实现了商业化经营。尽管目前还不能断定俄罗斯所进行的金融改革成功与否，但其作为前车之鉴，对中国的金融体制改革有一定的参考价值。本文的基本结论是，没有处理危机经验的中央银行不是成熟的中央银行；成熟的中央银行要求保持目标模式、机构设置和职能设定的一致性；一致性要求效率和规则。
一、引 言
中国金融体制改革前的金融体系是借鉴前苏联的模式而建立的。面对国际金融业监管的发展趋势，中俄双方在进行经济金融体制改革的同时，从各自不同的改革路径、金融和监管理念出发，借鉴了西方国家的金融监管经验，对原有的金融体系和金融监管体系与方法进行了改革和探索。特别是对俄罗斯而言，面对苏联解体后的经济衰退和国内爆发的几次金融危机压力，特别是面对1998年8月，俄因无力偿还外债引发金融危机，卢布大幅贬值，整个银行系统全面崩溃的颓势，俄罗斯中央银行通过实施有效的金融监管，使得币值在较短的时间里得到稳定，银行系统得以恢复，从而使整个国家没有因金融问题而发生大的动乱，并促使国家经济开始复苏，逐渐走出窘境。
就我国金融监管体制设计而言，学习并引进成熟市场经济国家的范例固然重要；但是这些国家的监管体制对于转轨经济来说，存在两个学习难度：第一，其体制的静态性。尽管存在一些国家的监管机构变更(如英国的监管当局在90年代后期由英格兰银行转为金融监管局)，但是由于其金融市场和机构行为的稳定性，监管目标、职能并无实质性变化；致使存在金融制度迅速变迁的转轨经济国家往往陷入“所引进的体制是否符合本国国情”的争论。第二，危机或冲击的异质性。尽管金融与货币危机的症状(货币危机或银行危机)基本相同，但转轨经济国家的经济与金融问题往往与体制有关，比如捷克共和国、阿尔巴尼亚的“私有化—国有资产流失—诈骗”危机模式(World Bank 2001)、俄罗斯1998年外债危机和中国广信事件，往往与转轨时期的微观主体非规范操作有关；而对于这些情况及危机处理，我们无法从成熟市场经济中找到范本。当然，一个通常为我国理论界潜在接受的看法是：俄罗斯既然出现了金融危机，其监管水平一定不如至今没有出现全局性金融风险的中国。事实恐怕并非完全如此，即使我们承认该命题的正确性，我们至少也能从中学习到处理全局性危机的若干制度与技术安排。如果我们对世界主要发达金融作一基本完全的归纳，其逻辑结论是令人震惊的：所有的发达经济体无一例外地经历过全局性金融危机；所有的成熟中央银行无一例外地有过管理大规模危机的经验。因此，其必然成立的逆否命题(contrapositive)是，没有危机处理经验的中央银行很难说是成熟的中央银行。
为了了解俄罗斯金融转轨中的监管安排，并充分利用黑河作为口岸城市的地缘优势，中国人民银行黑河市中心支行课题组从金融监管的目标、机构和职能角度对俄罗斯、特别是阿穆尔州的监管模式进行个案研究，试图总结出一般结论。
二、俄罗斯金融监管体系；总体情况和阿穆尔州个案
俄国的金融体系是由中央银行、商业银行、保险公司组成。1923年到1990年苏联解体前的苏联国家银行行使中央银行职能，既从事金融业的管理，也从事经营，是“复合型”的中央银行；苏联解体后在前苏联国家银行的基础上重新设立的俄罗斯中央银行是“独立型”的中央银行。俄罗斯外汇管理机关包括俄罗斯中央银行、联邦政府外汇出口监督机关、全国海关监督委员会。此外，各级海关、税务警察局以及开办外汇业务的商业银行都是外汇监督部门。联邦政府外汇出口监督机关根据商业银行及中央银行和俄罗斯全国海关监督委员会提供的信息对违反进出口规定的单位进行检查和处罚。全国海关监督委员会接受商业银行提供的信息并传达给各级海关，由各级海关监督各单位的进出口货物情况。商业银行办理企业和个人收付汇必须定期向中央银行进行汇报，并将进出口企业的信息传达到全国海关监督委员会。税务警察局对外汇企业和个人进行检查，并监督和检查居民和单位的收支和利润情况。各级海关根据俄罗斯全国海关监督委员会的指令开展业务，定期将进出口信息传送到俄罗斯全国海关监督委员会，并根据商业银行提供的收付汇信息对进出口单位货物进行监督检查，依法进行处理。但是，各监管部门依据俄罗斯中央银行制定的外汇政策制定本系统的有关外汇管理方面的规章制度，必须报司法部批准方可发布实施。
俄国的金融业既有分业经营，分业管理，又有混业经营，混业管理。在俄国保险业与银行业是分开经营，分业管理。保险业由俄联邦财政部的内设机构保险厅负责进行监管任务，保险厅在哈巴罗夫斯克设有地方分支机构(跨行政区划设置分支机构)，肩负着对远东地区的保险公司监管。混业是指商业银行允许经营证券业务，即证券业没有独立出来，目前在阿州仍未开办股票业务。对商业银行经营证券业务的监管是由证监会和中央银行共同完成的。
俄罗斯银行系统是指中央银行及其下设的清算中心、商业银行。按照俄金融改革设计，俄国没有保留国有银行，而将全部国有银行进行了股份制改造，中央政府、地方政府、企业和居民都可以是商业银行的股东，商业银行之间可以相互持股，中央银行也可以作商业银行的股东，且可拥有大量的股份。在俄储蓄银行和外贸银行，俄中央银行分别拥有50％、90％以上的股份。各家商业银行完全按照商业原则设立分支机构。目前，阿穆尔州自己有阿穆尔银行、阿穆尔工业建设银行、远东商业外贸银行、超级银行、白山商业银行5家股份制商业银行；有10家商业银行的分支机构：远东商业银行腾达市分行、远东商业银行布拉戈维申斯克市(以下称“布市”)分行、商业外贸银行布市分行、燃料能源银行布市分行、通讯银行布市分行、俄贷款银行布市分行、俄进出口银行布市分行、远东渔业银行布市分行、俄农业银行阿州分行。2000年末，俄储蓄银行根据效益情况进行了机构改革，将原设在阿州的20个分支机构调整为现在的6个。
俄罗斯中央银行是按行政区划设置的。俄中央银行阿穆尔州管理局(以下称“管局”)是俄联邦中央银行的派出机构，局长、副局长由总行任命。局机关设在阿穆尔州府布市，负责对阿州银行业的监督与管理，在阿州所辖的自由市、赖辛斯克市、腾达市和布拉戈维申斯克市分别设有清算中心，2000年末，全局拥有职工373人，其中局机关218人，4个清算中心计155人，局长是最高长官，内设4个厅计17个处，即经济工作组织与分析处、商业银行营业活动管理处、检查商业银行的厅(内设2个处)外贸和外汇处、会计厅、信息厅、监察处(相当于中国人民银行的内审部门)、出纳发行处、人事处、法律处、保卫处、办公室、不动产管理处、行政经济厅、旅游疗养基地和卫生所。管局机关拥有对商业银行的监管权，清算中心的职能是向信贷及预算部门提供结算等窗口服务。在阿州管局内部商业银行营业活动管理处和检查商业银行的厅主要承担对阿州从事金融业务的各家银行的经营活动进行纪律监察，看这些银行是否按俄中央银行所制定的经济法律进行经营，是否按规定编制上报各种报表。其管理与检查功能包括对银行的各种凭证进行直接检查，其目的是了解各银行是否依法经营，保护储户利益并对金融稳定性加以分析，根据检查与分析结果，阿州管局局长将采取并下达相应的整改措施并对违规经营者进行相应的处罚。阿州管局对监管人员的再监管是由监察处来完成的。监察处长由总行的第一副行长任免，监察处的职工由管局局长决定录用或开除。
俄中央银行阿州管局对商业银行监管人员和内审人员实行优厚待遇，即因公出差时，其享受的出差补助费要高于一般人员的3倍，这些人员可比其他人员多享受6天的带薪休假。为提高监管工作的效率与质量，管局还采用立功嘉奖等物质手段激励职工努力工作。
三、目标、机构与职能的一致性：俄罗斯中央银行的监管设计与一线操作
对于任何国家而言，金融监管设计的基本出发点只有一个：监管净效率的最大化，即在给定制度和技术约束下监管效果与监管成本差额的最大化。因此，这里可以套用货币政策和宏观经济学领域沿用的“相机选择”和“规则”学说(discretion vs．Rules，Kydland和Prescott l977；Barro和Cordon 1983a；Fischer 1980)、中央银行“声誉”学说(Barro和Gordon1983a，b)。我们发现，俄罗斯的监管安排严格遵循了上述两条规则：第一，在监管上讲求规则，法律是第一位的，真正做到有法必依。第二，讲求规则和有效的危机处理是树立中央银行声誉的必要条件，在此条件下，监管当局机构层面的频繁变动就是不必要的。规则与声誉可以保证目标、机构与职能设置的一致性。同样，我们在对俄央行作一般分析的基础上，对阿州监管操作进行典型实证研究。
(一)俄中央银行的监管目标
2000年6月28日俄政府通过了《俄罗斯政府长期社会经济政策基本方针》，提出了国家今后10年的经济发展目标和实现战略目标的政策措施。在金融方面要认真吸取金融危机的惨痛教训，调整和完善现行金融体制，继续进行危机后的治理。保持低通货膨胀率和卢布汇率的稳定，继续实行浮动汇率制，并逐步转为“有管理的”浮动汇率制；建立稳定的金融市场和合理的融资渠道，恢复和发展各种证券市场；继续进行银行重组，建立一个以国家控股银行为核心，以财务状况基本稳定的银行为基础，以在各地区组建的地方“支柱银行”为分支的新的银行体系。
(二)俄中央银行履行银行监管职能的法律依据
俄中央银行依据联邦有关法律进行对银行业的监管。这些法律主要有《俄联邦中央银行法》、《银行及银行活动法》、《信贷机构破产法》、《俄罗斯宪法》、各种命令及其它法规。
(三)对商业银行高级管理人员的监管
阿州管局对各家银行的法人有一系列的管理权。阿州管局可对各家银行的高级领导人提出任免名单；当各家银行违规或侵犯储户利益时，管局有权召见各家银行的领导人进行磋商会谈，并向其上级主管部门提出更换高级领导人的建议。
作者：中国人民银行黑河市中心支行课题组 来源：《金融研究》2001年第12期
