——丁学良、杨鹏访谈录
◎ 地方政府寡头化、部门寡头化是最大的腐败源头。它必然带来一个问题，就是用公权力直接滋养垄断利益集团。垄断利益集团借公营机构之壳，最终把公权力才能提供的公共资源、公共机会，转到了个人手上。只不过这个
过程非常曲折，杠杆非常长。局外人一般很难看懂。
◎ 部门违规使用资金，实际上部门的每个人都受益了，部门的每个人都贪污了，但每个人都没事。这时你会发现，面对公营机构的集体腐败，我们基本上没辙。公营机构集体腐败无风险，或者说风险很小，差不多是免责制。
◎ 人大不仅应该审计同级行政机构，还应该把辖区内所有公营机构都纳入自己的审计范围，包括公立医院，公立学校，银行、电信、供电供水部门。这些公营机构基本上都是垄断性质，不归市场管，那么谁来管他们？只有用宪法管他们，用人大管他们。
笑蜀：90年代以来，中国一方面是经济高速增长，另一方面是腐败问题越来越突出。90年代初，很多人士认为腐败问题不可怕，甚至说腐败是经济发展的润滑剂。现在再没有人这么主张了，腐败成了制约中国经济发展和社会发展的瓶颈，现在已经没有人能够否认了。所以在上个月的国际反贪局联合会第一次年会暨会员代表大会上，胡锦涛主席郑重宣布，反腐败已经是关系国家发展全局、关系最广大人民根本利益、关系社会公平正义和社会和谐稳定的重大问题和紧迫任务。反腐败必须对症才会有效。我想讨论一下，中国90年代以来的腐败，跟其他发展中国家比较，有些什么样的特点？症结到底何在？
丁学良：90年代以来我们看到很多腐败行为，那些腐败行为一部分属于发展中国家共有的；但中国还有非常突出的一点，中国是一个转型国家，转型经济跟发展经济，这是两个概念。转型经济讲的不是经济发展的程度，而是从一种经济体制到另一种经济体制的转化过程。中国过去十多年的腐败行为，很多跟转型有内在联系，而跟发展的关系不大。哪怕是一个人均GDP很高的国家，如果它要转型，也会遇到这些问题，这是非常重要的一点。
所以，考察过去90年代以来中国的腐败形态，你当然要把它跟发展中国家比，跟菲律宾、印度尼西亚、拉丁美洲比。但这个比较只能告诉你故事的一半，故事的另一半是跟谁比呢？是跟其他转型国家比，比如前苏联、东欧这个系统，还包括越南、老挝、古巴。
笑蜀：也就是说，中国的腐败情况是世界上最复杂的，既远远超出单纯的发展中国家，也远远超出单纯的转型国家。
丁学良：对。中国既是一个发展中国家，又是一个转型国家。一方面，中国经济在高速增长，财富在高速增长。除非你有管理财富的更好的体制，否则高速增长的财富会对很多人产生诱惑，给很多人“捞”提供一个物质基础。而体制的不配套，又给很多人“捞”提供了体制条件。所以，在中国往往有点权就能“捞”，而且“捞”的份额往往是天文数字，这不是一般的发展中国家和转型国家能比的，他们的“饼”没那么大，体制问题也没那么多。
笑蜀：说到转轨时期的腐败，恐怕俄罗斯跟中国的可比性最强。他们过去在经济上都是国有制为本，政治上都是高度中央集权，后来都转向市场经济。但他们转型时期的腐败形态各不相同。俄罗斯出现大量寡头，中国好像没有那么多寡头。为什么会有这种分别？
杨鹏：都是转型国家，但原来的经济结构不一样，腐败形态就不一样。俄罗斯原来的经济结构是以垄断资源为核心形成的工业体系，有点像我们东北。浙江、广东原来没有工业基础，没有很大的摊子，所以它们只能点点滴滴地贪，形不成寡头集团。但东北不一样，东北那些大规模的工业体系，要么转制很困难，要么一转制，马上就变成几个人的了，就容易形成寡头。俄罗斯的整个结构是我们东北结构的放大，电力、石油、矿产、交通都是大型的垄断国有企业，民间的中小企业几乎不存在，这就是它的经济基础，所以寡头迅速成形。现在中国还没有这种现象。
另一个原因，是由于政治生态的特殊，注定了中国的垄断国有行业不可能像俄罗斯那样一步到位，通过改制落到个人手上，它的所有制结构没动，无论电力、铁路、石油，都只是形成国有系统的垄断势力。这就使垄断企业基础上产生的暴富，没有俄罗斯那么明显。
丁学良：俄罗斯寡头那么多，是因为俄罗斯经济没有经历市场化的全面冲击，原来那种高度集中的全国性体系仍然没动，你只要控制了这个体系的制高点，这个体系就是你的。中国不是那么回事，中国经济上的分权已经很长时间了，高度集中的全国体系仍然有，但已经不如俄罗斯那么普遍了，很难通过控制一个制高点进而控制整个系统。所以俄罗斯的改革是激进式的，俄罗斯的腐败也是激进式的。中国的改革是渐进式的，中国的腐败也是渐进式的。
虽然表面上看起来，中国没有像俄罗斯那样大张旗鼓寡头化，但桌子底下动手的空间很大，而且手法很精致，总的盘子并不小。
笑蜀：其实不能说中国就没有寡头化，一定程度的寡头化中国也是有的。比如水电系统，电信系统。只是第一，寡头没俄罗斯那么普遍；第二，寡头的表现形式比俄罗斯隐蔽。
丁学良：事实上，中国的寡头比俄罗斯的寡头更难对付。中国的寡头主要不是通过市场形成的；打破寡头垄断的手段，也不是借助市场的力量，外面的人看起来，仿佛是市场的力量把一个垄断性的公司拆成几块，实际上不是，实际上靠的是内部分赃。
杨鹏：普京上台后，对寡头迅速采取采取措施。这时你会发现，寡头固然是俄罗斯的一个问题，但在俄罗斯是可以约束寡头的。原因很简单，在俄罗斯，资本跟权力分开了，寡头只是个经济人，背后没有公权力支撑，构不成特殊利益集团。我们这里政治、经济混在一块，寡头背后有公权力撑腰，成了特殊利益集团，很难制约。
笑蜀：寡头背后有公权力撑腰是一种情况，还有一种情况是公权力直接就做起了寡头。我们的很多地方政府都是总公司，很多部门都是分公司，他们直接借助公权力从事盈利活动，最典型的比如土地批租。所以寡头化往往不是表现于个人的寡头化、或某个家族的寡头化，而表现为地方政府自己就是寡头，部门自己就是寡头。
杨鹏：地方政府寡头化、部门寡头化是最大的腐败源头。它必然带来一个问题，就是用公权力直接滋养垄断利益集团。垄断利益集团借公营机构之壳，最终把公权力才能提供的公共资源、公共机会，转到了个人手上。只不过这个过程非常曲折，杠杆非常长。局外人一般很难看懂。
这种情况下，公营机构大面积的集体腐败，就很难避免了。90年代以来中国的腐败主要就表现为公营机构的集体腐败，这是中国跟其他发展中国家腐败形态上的最大分别。但是你翻开《刑法》，或者翻开其他反贪法规，你会发现它们都是针对个人腐败来的，不针对公营机构的集体腐败。比如这次审计就暴露了大问题，查了那么多部委，他们挪用各种公款，而且都以亿作为单位，但审计出来又怎么样？没有一个人因此坐牢。部门违规使用资金，实际上部门的每个人都受益了，部门的每个人都贪污了，但每个人都没事。这时你会发现，面对公营机构的集体腐败，我们基本上没辙。公营机构集体腐败无风险，或者说风险很小，差不多是免责制。
丁学良：你要从公一步跳到私，只要超过6000块人民币，你就得坐大牢。那怎么办？你就得在公字上做文章，先化大公为小公，然后一步一步化小公为小私，这么变过来，你就没事了。
笑蜀：公营机构成了腐败变压器，通过公营机构来变电。高压变成低压，这么一变电，他就安全了。
杨鹏：现在又搞什么民主评议，加剧了集体腐败，为什么？提拔领导要征求员工意见。但如果你不能搞创收，不能给大家带来利益，民主评议的时候大家就要搞你。这种压力之下，差不多每个领导上台，第一件事就是搞福利，怎么样多捞肥肉，分给大家。
笑蜀：就此而言，变压机制其实就是分肥机制，公营机构往往就是分肥机构。这是中国式腐败的一个基本形式。问题已经很清楚，但是怎么解决呢？
丁学良：当务之急，是要落实《中华人民共和国宪法》，人大成为真正的最高权力机构，有权审计同级行政机构的帐目，只要做到这一点，情况就会好很多，大概1/3的烂事就不会发生。
人大不仅应该审计同级行政机构，还应该把辖区内所有公营机构都纳入自己的审计范围，包括公立医院，公立学校，银行、电信、供电供水部门。这些公营机构基本上都是垄断性质，不归市场管，那么谁来管他们？只有用宪法管他们，用人大管他们。
杨鹏：把公营机构的帐目拿到人大讨论，通过公众监督来保障公众事业公众化，这对建设和谐社会是非常重要的。
丁学良：必须明确一个原则：公营机构一切非法所得均为腐败。这点上可以借鉴英国制度，在英国制度之下，只要是非法利益都要追究，不管公营还是私营。
这里不妨举个例子。多年以前，我第一次去香港，路过沿海某个城市，他们的负责人想参观香港的公立大学，我就安排了一下。港方请他们吃饭，吃得怎样我自己没在意。过了半年，我再次路过那个城市，那个城市的负责人请我吃饭，那顿饭贵得不得了。席间他就说，香港人太吝啬。我说为什么？他说上次港方请我们吃饭，竟然是顿便饭，都舍不得招待好一点。这时我才醒悟过来，我就给他说，香港公立大学固然不是严格意义上的政府部门，但它也属于公营机构，按照香港法律，他们不可以用公立大学的任何一分钱来招待客人，哪怕来访的客人是公务访问。如果非要招待不可，就得自己掏钱。他们没有用公款招待来客的规矩，财务上没这个预算。
笑蜀：要是私营企业自己拿钱招待对方呢？
丁学良：如果私营企业招待政府官员，就有贿赂嫌疑。
杨鹏：比尔·盖茨有次跟一个官员吃饭，三天之后，那个官员就接到清单，说根据公务员条例，你该付多少多少饭钱。不是比尔·盖茨请不起，是他不敢请。
丁学良：像我们这种变压器式的腐败，公款能够从部级到省级到市级，每到一级就缩一次水，到了最后一级，钱就不见了。这种事在法治国家根本不可能想象。
笑蜀：这其实就是层层的非法利益输送。说到底，我们对公营机构普遍的利益交换、利益输送还缺乏制约。这是中国反腐败最重要的课题，这点上，我们还没有破题。
（丁学良：美国卡内基国际和平基金会高级研究员；杨鹏：中国经济体制改革研究会研究员）
