大国对中亚能源政策变化和中亚国家与中国的应对策略

 

 

 

    2008年6－7月笔者随企业代表团出访了哈萨克斯坦的阿拉木图、阿斯塔纳、阿克纠宾、阿特劳，乌兹别克斯坦的塔什干、撒马尔罕，土库曼斯坦的阿什哈巴德7个城市，与中石油、美坚吉兹雪夫龙和俄罗斯的卢克公司就能源合作问题举行了会谈。以下是笔者考察及近年研究的体会。

 

    中亚国家独立以来，美、俄、中三大国对中亚能源政策在不断制定、调整与修改中经历了巨大变化，其中美国的中亚战略和能源政策常常居于主导地位，并深刻影响俄、中与中亚国家的能源合作。根据不同的标志性事件可将大国对中亚能源政策的变化分为五个阶段:

    美国较早承认中亚国家独立。首先非正式的承认俄罗斯在中亚地区的地缘政治责任和利益，1992年底组建了“里海大陆石油国际财团”，积极对中亚能源领域进行投资。这一阶段美国在中亚能源领域处于明显的优势地位；俄罗斯只是保持其与中亚国家的传统合作；中国尚未进入中亚能源领域。

    1997年美国声明中亚和里海地区是“美国的利益攸关地区，”将中亚及里海地区纳入美中央司令部管辖范围之内成为标志性事件。美国不再认为俄在中亚地区的“特殊利益”，多次声明它不能容忍其他大国单独控制该地区。巴杰管道、“俄罗斯管道”相继开工，中石油购买阿克纠宾斯克能源股份，表明美、俄、中与中亚国家能源合作都进入实质阶段。美开始重新评价俄、中在中亚的作用，决定自己承担帮助中亚发展的主要责任，极力阻挠俄、中与中亚国家能源合作。

    中亚成为美国反恐战争前线和保障美国能源战略的主要依靠，美国竭力组建自己的欧亚战略。中亚国家与俄、中通过上海合作组织进一步扩大、深化了以能源为主的多领域合作关系，哈中石油管线第一段建成投产成为标志性合作。美、俄、中在中亚地区的能源争夺从油田争夺转向输出路径之争，并开始深刻地影响中亚地区的地缘政治格局。

    美国“大中亚战略”的出台与实施，影响到中亚国家2005年以后的总统选举和政局稳定，美国返回到遏制俄、中在中亚的政策，并加强其在里海的活动。俄罗斯旨在恢复其在中亚影响力的后苏联方案也逐渐清晰，对美国中亚战略的不满日渐增强。哈中石油管线第二段建成并首次直接通到中国境内。

    俄罗斯出兵格鲁吉亚是这一阶段的标志性事件。美国对俄底线的一再触动终于导致俄罗斯出手还击，俄罗斯公开宣称在全球也有自己的利益范围。美、俄关系由微妙转向公开，可以说是中亚地缘政治经济发展的一个转折。

 

    随着大国在中亚竞争趋势的加剧，为更多地保障国家安全和自身利益，并与国家发展战略一致，以哈萨克斯坦、乌兹别克斯坦、土库曼斯坦为主的中亚国家不约而同地采取了以下应对策略：

    近年来，在制定国家战略和实施当中，中亚国家更加强调能源安全，在与合作方谈判中，不仅更加注重在平等互利的基础上进行合作，同时更多地考虑到本国经济的安全性。

    随着中亚主要能源生产国国力增强，各国经济已摆脱对外来投资来者不拒的被动局面，强调国家对能源的控制地位，国家更多地控制能源勘探、开采权，部分公司收归国有，并收购部分已卖给外国公司的大型能源企业股份；哈国逐步收回对能源这一涉及国家经济命脉的产业的控制权，成立能源国有资产控股集团；乌、土两国由国家全面掌控能源勘探、开采、运输、加工、出售到对外引资，合作开发等各个环节，学习俄罗斯采取能源治国、能源外交等战略。

    传统的经济联系使得中亚地区能源通道一直受制于俄罗斯，二十一世纪以来，中亚国家经济增长迅速，世界能源市场广阔，中亚各国纷纷将能源出口多元化定为本国能源发展的重要战略之一。并实施和正在设计多条能源出口线路，其中已建成开通的杰伊汉天然气管道和中哈石油管道成为典范。

    中亚各国逐渐开始重视提高本国能源工业的技术水平，以提高本国工业现代化水平，改善产业结构，提升能源产品的国际竞争力。改善装备，允许企业大量采购国外先进的技术设备，加强对本国地质资源的科研和开发；延长能源加工的产业链，增加能源产品附加值；制造出更多能源产品，减少对外国的技术依赖。制定相应的法规，鼓励境内能源加工和消费。

    中亚地区为吸引外国对能源领域的投资，纷纷采取更加灵活多样的合作方式。且每个国家都有自己的特点和创新之处。哈萨克斯坦出台了招标、项目分包、入股、公司在国际市场上市等方式吸引外国投资。乌兹别克斯坦采取了利用外国贷款引进技术和改造企业生产设备；实行大型设备的租赁、寄售和技术转让；走上层路线，直接打通政府主管乃至国家最高决策部门和人物等方式。土库曼斯坦主要在21世纪之后开始对外合作，也采取了招投标、国际贷款、合股、签订国家间协议等多种合作方式。

    近两年，中亚各国在制定本国能源发展战略时纷纷选择了吸引投融资、在国际证券市场上市融资、向国际大财团和金融机构借贷等融资渠道多元化的战略，以减少中亚地区对投资国的依赖，更加自主地制定本国经济发展战略，更加平等地开展与各国的能源合作。

    近年来，随着中亚地区能源领域外资企业比重的提高，中亚地区开始注重本国员工在外资企业的就业比重，相继制定了明确的法规政策。如哈国《资源法》2004年的修改引入了“哈萨克斯坦含量”的概念，即“执行合同过程中雇用的哈萨克斯坦不同等级员工与外国员工的比例”，且外国员工的数量“随着培训和提高哈萨克斯坦员工专业水平强制计划的实施应逐年减少。”这一概念引入到地下资源利用者在哈工作的各个阶段，包括从投标到中标者的确定以及中标后的合同条款中，并从温和宽松的规则演化为强制性的政策。乌兹别克斯坦和土库曼斯坦也制定了本国员工在外资企业中占就业人数比例的政策。

    能源开采和加工会引起温室效应，对环境的影响较大。近年来，中亚地区在引进外资和技术设备的同时，开始注重环境保护，并通过立法加以强化。如哈萨克斯坦《资源法》2004年的修改规定，从2005年1月1日起，在石油开发业务中禁止放空燃烧伴生气，在未对伴生气和天然气进行有效利用的情况下，禁止对能源田进行工业开采。土库曼斯坦2005年12月在其能源资源法修订版规定禁止将石油作业产生的废弃物排放和埋藏到海里；在进行石油作业之前，承包商应向国家专门授权机构提供其计划在完成施工计划时拟采用的环保措施方案。

    中亚国家选择的能源战略产生了很好的效应：从根本上改变了中亚地区能源出口的格局；国家对能源的控制能力明显增强，提高了国家经济的安全性和自主性；能源投资主体多元化正在逐步实现，美、俄、中三大国在中亚能源市场各有优势，亚太地区更多中小国家参与的格局逐步形成。

 

    目前，大国在中亚国家市场的能源争夺已进入白热化，且扩展到非能源领域。中国的当务之急是巩固并稳步扩大其与中亚国家能源领域的实质性合作，积极推动上海合作组织在安全、政治、经济、人文等领域的项目合作。

中国可以采取以下策略：

    1．对中亚不同国家采取不同策略，突出重点。考虑到能源项目一旦签订就会实施多年的长期性特点，哈萨克斯坦的除里海之外已经没有太多可争夺的空间，乌、土两国是目前中国最有机会和可能争夺的市场，中国应积极争取参与到其能源项目当中，扩大在中亚能源市场的占比。

    2．促进中国与中亚能源合作机制便利化、合作形式多样化、安全保障多元化、相关方利益多赢化、转换技术高级化、投资风险最小化、合作务实化、管理和生产主体自主化，推动上海合作组织能源一体化合作。

    3．积极促进中国与中亚国家的相互投资（哈萨克斯坦目前已成为中亚国家中最大的投资国，主要在金融等领域对其他中亚国家投资），形成你中有我、我中有你相互依存、更加紧密的合作关系，可以在制定政策时掌握更多主动。

    4．积极推动中国与中亚国家在金融业、电信业等现代服务领域的合作，尤其是金融业服务，中国目前在中亚国家相当滞后，应积极推动上合组织银联体的双边与多边合作，利用全球金融危机的契机，积极有效地推动人民币与中亚国家货币区域内结算和流通进程，避免卢布率先在中亚实现可自由流通，或争取与卢布并行流通；在中亚多设立中资金融机构，对中亚企业和金融业重新洗牌。

    5．充分利用中国的影响力，帮助中亚国家入世，为双方搭建更加公正、平等的合作平台，争取更好的贸易与投资合作基础。

    6．针对哈国近期将调整资源税法，中方企业在与中亚国家签订能源矿产项目时应更严密，考虑更长远出现的可能，避免由于中亚国家政策调整和变化带来大的损失。

    7．在最近几年内中国政府应当引导有资金和技术实力的大型企业积极致力于参与投资开发加工中亚国家的资源性项目，不求短期效应，注重长远投资，掌控中亚国家的石油、天然气、水利、风能、核能、金属和非金属等能源资源。

    8．中国应借鉴俄、英、美等国媒体的做法，逐步参与中亚媒体市场的竞争，争取尽快促成中国的对外电视频道、主流报纸、杂志、网站等媒体合法进入中亚国家，或与中亚国家合办媒体，让中亚居民了解中国，增加中国的影响力。

    9．重点加强对新疆的基础设施建设和民生建设，建立起中国西部通往东部的稳固便捷高效的能源大通道。

 

    中国在与中亚国家的能源合作中，新疆维吾尔自治区的地位较为独特，并将发挥更大作用。新疆企业在中国与中亚能源合作中发挥了重要作用，进出口贸易主要由新疆企业和中石油新疆子公司完成，中石油新疆子公司还为中石油在哈萨克斯坦的能源项目提供工程技术服务和后勤保障服务，积极参与中亚国家能源资源开发。

    新疆在中国与中亚国家的能源合作中战略地位凸现，其地缘优势作用不可替代。正如2006年9月胡锦涛总书记考察新疆时指出的：新疆是中国西北的战略屏障，是中国对外开放的重要门户，也是中国战略资源的重要基地。2007年9月，中央下发了专门针对新疆《国务院关于进一步加快新疆经济社会发展的意见》（32号文件），明确指出，将把新疆实施面向中亚的对外开放、建设中国能源国际大通道作为促进新疆经济社会发展的战略重点，并表示，将支持企业参与周边国家油气资源开发合作，提高合作水平，实现互利双赢。中国将通过新疆地区与中亚的石油、天然气管道网络接通，把石油供应国与亚洲的主要石油消费国连接起来，形成立体交叉的能源供求网络，新疆将处于“泛亚全球能源桥粱”的战略枢纽位置。这条陆路能源大通道的脉络走向，就是充分利用中亚、俄罗斯及西亚、南亚及新疆本地丰富的能源资源，与中亚邻国间的油气管道、铁路和公路立体交通网络，“通畅中路拓展南北两翼” ，加速在中国西部构筑能源和紧缺资源进口国际大通道。

    本文系2006年度教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目《中国的中亚战略与对策研究》（项目号06JZD0012）的阶段性成果。